En los países desarrollados, las políticas de empleo suelen intervenir con normas en el mercado de trabajo, con inversiones públicas en la economía, con apoyos a los parados. Su objetivo es disminuir el desempleo y fomentar la creación de empleo de calidad al que los desempleados puedan optar. ¿Ha sido así en España en estos años de crisis?
UNA RECUPERACIÓN PRECARIA
Un Informe elaborado por el Instituto de Estudios del Trabajo, de UAB, en base a la comparación con varios países europeos, un cuestionario Delphi contestado por 80 expertos y entrevistas a gestores públicos, nos permite un diagnóstico detallado de los últimos años (2012-20114), y algunas conclusiones sobre posibles alternativas. La reforma de la normativa laboral ha posibilitado la destrucción de empleo indefinido que, desde finales de 2013, es substituido por empleo temporal, con una rotación muy elevada y bajos salarios, y por empleo a tiempo parcial en proporción nunca antes conocida en España. La razón está en que la reforma incrementa las opciones de despido procedente y debilita los derechos laborales, al concederse a las empresas amplias posibilidades de descuelgue de los acuerdos de convenio, incluso en salarios. Por ello la recuperación económica –innegable en términos de PIB– es generadora de empleo muy precario, sin olvidar que más del 60% de los parados ya son de larga duración y tienen grandes dificultades para encontrar empleo.
POLÍTICAS QUE NO CONTRIBUYEN A CAMBIAR EL MODELO PRODUCTIVO
En este contexto, las políticas industriales aplicadas no han contribuido a transformar la base de especialización de la economía española y el crecimiento y el empleo están teniendo lugar en forma de recuperación del modelo anterior, lo que sugiere la posibilidad de reaparición de los mismos problemas y de límites a la expansión del empleo y de mayor precarización de éste. Si nos referimos a las políticas del mercado de trabajo, cabe señalar que la cobertura del desempleo está bajando desde 2010, de manera que en 2014, sólo un 20% de los parados contabilizados por la Encuesta de Población Activa reciben prestaciones y otro 24% subsidios de 426€; pero 2,5 millones no tienen ningún tipo de apoyo por desempleo, incentivando probablemente la economía sumergida. Por otro lado, los recursos que se dedican a la reinserción de los parados –las llamadas políticas activas– se han visto reducidos a poco más de la mitad con respecto a 2011; y, lo que resulta el indicador más relevante, la media de gasto en la UE-28 por punto de paro es del 0,18% del PIB y en España del 0,11%. Consecuencias de los recortes: los parados que participan en la formación ocupacional no superan en mucho, en 2014, los que se formaban en 2007, aunque sí han crecido bastante los ocupados que se forman en las empresas. Las subvenciones a la contratación que se ofrecen a las empresas, el capitulo más importante de las políticas activas, han adquirido cuatro características básicas: no llevan a contratos fijos sino a temporales; una gran parte se paga a costa de las cuotas de la Seguridad Social no de los Presupuestos, con lo que se recorta el fondo de reserva de las pensiones; además siguen radicalmente centralizadas en su diseño e implementación, lo que disminuye su eficacia; finalmente, se mantienen desvinculadas de las políticas de formación.
Las políticas dirigidas a los jóvenes han puesto en marcha tardíamente el sistema nacional de Garantía juvenil, propuesto por la Comisión y contando con 1.800 millones de la UE. Se pone el énfasis en el fomento del empleo a través de medidas de incentivación a la contratación, en el autoempleo y el emprendimiento. Sin embargo, ni ésta política ni la Estrategia de emprendimiento y empleo joven 2013-2016 parecen haber tenido un impacto significativo en la creación de empleo, particularmente el estable: 7 de cada 10 contratos bonificados son temporales. Por lo que a las mujeres paradas se refiere, la “política de empleo” que se les está ofreciendo es el empleo a tiempo parcial; más de 60 de cada 100 empleos de ese tipo, creados en 2014 y 2015, son ocupados por mujeres.
¿HAY ALTERNATIVAS POSIBLES?
De la comparación con varios países de la UE y de la opinión de la mayoría de expertos y gestores entrevistados se derivan sugerencias que podrían mejorar la eficacia de las políticas de empleo, explorando una senda de moderación en el gasto mejor modulada –sea en objetivos que en colectivos- y potenciando un nuevo modelo productivo con empleo de más calidad. Es decir, la inversión y el apoyo públicos podrían jugar un papel clave en la creación de empleo a corto plazo y en la consolidación de un modelo productivo más sostenible a medio plazo.
Los recursos de esta inversión pública pueden venir de la reforma fiscal (también la referida a la riqueza, véase Picketty 2013), de la lucha contra el fraude fiscal (entre 6 y 8 puntos del PIB según los expertos), y de acuerdos europeos para ralentizar el ritmo de disminución del déficit, como ya están sugiriendo destacados miembros de la Comisión. Sin esta inversión pública no es posible revertir una situación que es dramática. No podemos ignorar que hay 1,6 millones de parados que superan los 45 años y que lo tienen muy difícil si no hay una acción pública extraordinaria. Tampoco es fácil la inserción laboral del 1,4 millones de parados menores de 30 años, sin apoyo público. Por supuesto, el mercado tiene que ser el principal protagonista, pero la Administración puede jugar un papel activo en el impulso de un nuevo modelo productivo: inversión en infraestructuras, devolver la calidad a los servicios públicos, apoyar a las empresas y sectores punteros, agilizar el crédito a las empresa. Un incremento de empleo de mejor calidad repercutiría inmediatamente sobre los ingresos fiscales.
La regulación del mercado de trabajo debería tornar a propuestas acordadas con los actores sociales, devolviendo su papel a la negociación colectiva, retirando facultades de intervención unilateral que la reforma ha dado a las empresas y garantizando derechos laborales básicos. No deberíamos olvidar que, históricamente, la negociación colectiva libre ha propiciado la innovación, el incremento de la productividad y de los salarios y la buena calidad del mercado interior. Los cuatro son ejes esenciales de un nuevo modelo productivo.
La administración local debería contar con un volumen mucho mayor de recursos para políticas activas, puesto que puede jugar un papel muy relevante al ser la más cercana a la empresa (pequeña y mediana) y a los desempleados. Además, no es de recibo que tenga que competir con entidades privadas para conseguir programas de formación, intermediación y otros, lo que ciertamente no obsta a que se someta a todos los controles necesarios. La política de formación, si se vincula a los esfuerzos por un modelo productivo más estable e innovador, es clave para la reinserción. La política de fomento a la contratación puede ser útil si va acompañada de formación y seguimiento de los contratados y aún más si va dirigida a los colectivos con menos oportunidades. Hoy por hoy, cabe decir que las políticas activas no cumplen con la orientación de la Comisión Europea que pide sean evaluadas, por parte de instituciones independientes, con el fin de verificar su eficacia, porque estamos hablando de recursos públicos que deben estar bien gastados. Pero en España no existe esa evaluación.
Más allá de las políticas de empleo propiamente dichas, hay cuestiones claves para una recuperación seria, en las que las normas legales y la negociación colectiva pueden jugar un papel importante: por ejemplo, incrementar el salario mínimo, reducir drásticamente la temporalidad, dar voluntariedad al empleo a tiempo parcial, trabajar en serio contra la brecha salarial entre hombres y mujeres. Todo ello fortalecería la capacidad adquisitiva de muchas personas y con ello la solidez de las empresas y de la fiscalidad. Además, un nuevo modelo productivo requiere tomarse más en serio el sistema educativo que garantice formación hasta los 18 para todos y la formación permanente, lo que no sólo requiere más inversión, sino consenso e igualdad de acceso.
Recortar derechos laborales, recortar inversiones públicas y no jugar un papel activo en la consolidación de un modelo productivo más estable y más sostenible, posiblemente nos dará salidas débiles y temporales de la crisis, pero consolidará una sociedad más dualizada, es decir más injusta, para décadas.
NOTAS:F. Miguélez (coord.), R. de Alós, P. Carrasquer, A. Lope, O. Molina, A. Pastor, A. Recio, J. Rodríguez, J. M. Verd, A. Godino. Diagnóstico socio-económico sobre las políticas de empleo en España, 2012-2014. Para consulta: https://ddd.uab.cat/record/142865
